我國經(jīng)濟持續(xù)快速發(fā)展帶來的環(huán)境污染與生態(tài)破壞日益加重。一般而言，有3種模式來應對經(jīng)濟發(fā)展過程中所帶來的環(huán)境問題。

    第一種模式主要是以民法、刑法的適用為主，這種應對機制以司法權的行使為主導，通過民事賠償或者追究刑事責任等方式救濟受害人、懲罰污染者。但是傳統(tǒng)的民法和刑法手段往往偏重環(huán)境污染和生態(tài)破壞對人和物的損害的事后救濟，對環(huán)境和生態(tài)本身造成的損害往往被忽視，得不到有效救濟。

    第二種模式是國家大量運用行政管制措施，尤其以命令和控制為主。國家通過制定排放標準和技術標準等各種環(huán)境標準來管理環(huán)境。排放標準是政府設定的企業(yè)排污量的上限，技術標準是要求市場活動者采用規(guī)定的生產(chǎn)工藝、技術或措施。

    第三種模式是采取多種措施，即所謂“多元應對模式”，結合市場和法律應對環(huán)境問題。此種模式中政府采取污染許可交易、稅收、污染費等措施。民主協(xié)商式、合作式的管理模式逐漸形成，用以取代以往的強制式、對抗式的行政管理模式。

    以上3種模式所采取的應對環(huán)境問題的措施取得了一定的成效，然而這多種模式所采取的措施往往都著重于對生活在環(huán)境中的人的利益的保護和救濟或者對責任人的懲罰，忽視對受損的生態(tài)環(huán)境進行足額賠償和修復?！渡鷳B(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點方案》（以下稱方案）的出臺是對我國現(xiàn)有立法和制度的突破，它彌補了我國生態(tài)環(huán)境損害賠償法律制度的空白，也為我國未來環(huán)境保護制度建設指明了努力的一個方向，筆者欲從以下幾個方面對方案進行解讀。

    方案彌補了公法管制與私法救濟中的制度空白

    環(huán)境行政管制是應對環(huán)境問題的重要一環(huán)，政府在環(huán)境的治理過程中有著不可推卸的責任。我國目前已經(jīng)出臺了大量的環(huán)境法律，規(guī)定了諸多環(huán)境保護的制度，如環(huán)境影響評價制度、三同時制度、排污許可證制度、排污收費制度、環(huán)境標準制度、環(huán)境監(jiān)測制度以及限期治理制度等。環(huán)保行政機關可以采取諸多的環(huán)境管制措施以達到環(huán)境管制之目的。新修改的《環(huán)境保護法》加入了按日連續(xù)處罰的規(guī)定，更是體現(xiàn)了政府打擊環(huán)境污染行為的決心。

    環(huán)境損害一旦發(fā)生，受害程度可能非常深，范圍較廣，時間持久。因此環(huán)境立法的目的更在于事先防止這些損害或者危險的出現(xiàn)?，F(xiàn)代環(huán)境法律和政策體系應當是按照“預防→管制→救濟”這一邏輯順序構建，以預防原則作為首要之原則。行政機關采取管制措施帶有一定的預防性，制定排污標準目的就是為了期待管制者的排污限制在標準以內(nèi)。然而，現(xiàn)實中環(huán)境遭到破壞的情況屢見不鮮。但是無論是公法層面國家機關對行為人所采取的行政處罰措施甚至是刑事責任的追究，還是私法層面的民事救濟等措施，這些措施的采取往往僅限于對違法者的行政或刑事責任的追究，以及對具體受害者民事權利的救濟。除了《海洋環(huán)境保護法》對海洋生態(tài)環(huán)境損害賠償做出了規(guī)定，其他生態(tài)環(huán)境本身的損害賠償沒有任何法律規(guī)定。

    鑒此，以環(huán)境污染、生態(tài)破壞導致的生態(tài)環(huán)境要素及功能的損害，即生態(tài)環(huán)境本身的損害賠償為目的，方案規(guī)定在出現(xiàn)以下3種情況時，將依法追究賠償義務人的生態(tài)環(huán)境損害賠償責任：一是發(fā)生較大及以上突發(fā)環(huán)境事件；二是在國家和省級主體功能區(qū)規(guī)劃中劃定的重點生態(tài)功能區(qū)、禁止開發(fā)區(qū)發(fā)生環(huán)境污染、生態(tài)破壞事件的；三是發(fā)生其他嚴重影響生態(tài)環(huán)境事件。

    方案的制定說明，除了環(huán)境和生態(tài)所具備的經(jīng)濟價值以外，環(huán)境和生態(tài)本身的生態(tài)功能價值越來越得到強調(diào)。生態(tài)環(huán)境損害賠償責任的承擔方式是以義務人采取相關的修復措施為主，在不能修復的情況下，綜合考慮經(jīng)濟利益的填補，對生態(tài)環(huán)境損害所造成的經(jīng)濟和非經(jīng)濟損失予以全面賠償。此規(guī)定說明方案的核心目的是為了對遭到破壞的環(huán)境和生態(tài)的本身進行修復。因此，出臺此方案正是為了針對我國現(xiàn)行法律在環(huán)境和生態(tài)損害賠償責任范圍這方面的空白所做出的回應。

    行政磋商與司法保障

    現(xiàn)代行政管制國家中，國家行政管制的事務數(shù)量不斷增加，專業(yè)性不斷加強。為了達到管制目的，行政機關所采取的行政措施的種類也不斷增加，除了強制性行政措施，行政機關也可采取合作性、協(xié)商性、弱權性的行政管制措施，甚至是激勵性的行政措施，以達到相關的管制目的。行政機關可同行政相對人之間的關系不再是一種對立的關系，而更多的是一種合作和協(xié)商的關系，民眾有更多的機會參與到行政管制中。此種合作性、協(xié)商性的行政手段在方案中也得到了彰顯。方案中引入了有關生態(tài)環(huán)境損害的行政磋商制度，鼓勵賠償權利人主動與義務人進行磋商。簡而言之，試點地方政府作為賠償權利人同賠償義務人可就生態(tài)環(huán)境損害修復與賠償進行行政磋商，磋商內(nèi)容包括：損害事實與程度、修復啟動時間與期限、賠償?shù)呢熑纬袚绞脚c期限等。

    除了帶有合作和協(xié)商性質(zhì)的行政磋商，方案就司法機關如何介入到生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)某绦蛞沧龀隽艘?guī)定。方案規(guī)定，有關生態(tài)環(huán)境賠償?shù)男姓枭虆f(xié)議具有確定力和拘束力，但是若經(jīng)過行政磋商雙方?jīng)]有達成有關損害賠償?shù)膮f(xié)議，試點地方賠償權利人可以向人民法院提起訴訟，追究賠償義務人承擔生態(tài)環(huán)境損害賠償責任。試點地方政府賠償權利人也可以不經(jīng)過行政磋商直接向法院提起訴訟。因此，方案的這一規(guī)定，為司法機關介入生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)某绦蛱峁┝苏咭罁?jù)。

    近幾年，我國在環(huán)境司法層面有諸多新的舉措。在立法方面，我國通過對1989年《環(huán)境保護法》的修正案，加入了公益訴訟條款；在法院機構設置方面，除了地方成立諸多環(huán)保專門審判法庭，最高法院于2014年6月也宣布成立專門的環(huán)境資源審判庭?？紤]到生態(tài)環(huán)境損害賠償案件具有高度專業(yè)性，方案規(guī)定試點地方人民法院成立環(huán)境法庭或者指定專門法庭審理生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)陌讣?/P>

    試點地方省級政府需要明確環(huán)境公益訴訟與試點地方賠償權利人同賠償義務人之間的磋商，以及生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟之間的關系。環(huán)境公益訴訟同生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟是兩種各具特點的訴訟。首先，提出這兩種訴訟的原告不同。環(huán)境公益訴訟的原告是具有一定資格的環(huán)境保護團體，而生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的發(fā)動者是得到國務院授權作為賠償權利人的試點地方省級政府。其次，在訴訟發(fā)起時機上，環(huán)境公益訴訟沒有備選程序。而生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的提起，既可以是在試點政府賠償權利人同賠償義務人之間有關索賠的行政磋商沒有形成賠償協(xié)議的情況下提起訴訟，也可以直接提起訴訟。再次，在訴求上，環(huán)境公益訴訟更多的是保護公眾的財產(chǎn)和人身利益，而生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)脑V訟目的是在于要求賠償義務人對生態(tài)環(huán)境本身造成的損害進行賠償。

    賠償義務人對生態(tài)環(huán)境的損害往往會損害社會公共利益和公民個人的利益，因此在制度的實際操作中，賠償義務人可能面臨3種訴訟：環(huán)境公益訴訟、環(huán)境私益訴訟、生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟，甚至可以出現(xiàn)3種訴訟共存的情況。如何節(jié)省司法資源，做好這幾種訴訟之間的銜接，高效地處理這3種訴訟的關系是試點地方省級政府今后相關制度構建的重點和難點。

    方案中規(guī)定的訴訟制度體現(xiàn)了司法機關在生態(tài)環(huán)境損害賠償中應當具備的地位和作用，這對試點地方已經(jīng)成立的環(huán)境專門審判法庭提出了新的挑戰(zhàn)。這是一個開端，也是環(huán)境保護議題在我國將來發(fā)展的一個方向。法院應當增強其在處理這些案件上的力度，以應對將來可能出現(xiàn)的相關案件。同時，如何處理好幾種訴訟之間的關系也是將來在相關制度構建中需要重點關注的。